人大代表是國家權力機關的組成人員，代表的履職水平與履職責任,在一定程度上影響著各級人大職能的有效發揮。建立和完善代表履職監督管理機制，是堅持和完善人民代表大會制度的重要組成部分，是全面貫徹落實黨的十八大精神和習總書記關于“任何國家機關及其工作人員的權力都要受到制約和監督”要求的具體體現，非常迫切和必要。
一、人大代表履職的現狀
人大代表作用的發揮和現實表現引發了社會的廣泛關注。多年的代表工作實踐表明,代表的整體素質逐步提高,絕大多數代表能夠積極履職,主動建言獻策 但也有極少數的代表成了只參會不發言的“聽會代表”,不參加活動不提建議的“掛名代表”,只為自己代言不替選民代言的“榮譽代表”， 有的甚至因為違紀違法被暫停代表職務或被罷免代表資格等等，這些都影響了人大代表的形象�？偟目磥�，人大代表履職存在“三多三少”現象：
1、履職水平參差不齊，干部代表審議發言多基層代表審議發言少。在人代會召開期間存在一個現象，各個代表團審議大會工作報告時，往往是在機關事業單位擔任領導職務的代表和具有某方面特長的專家型代表發言比較主動，審議發言水平較高，來自基層的教師、工人、農民代表發言比較少，有的甚至幾年人代會上都沒有發過言，成了只聽不議的“舉手代表”、“聽會代表”。而有的企業家代表則把代表職務當成了“榮譽”和“護身符”，履職時更多考慮的是自身和本行業的利益，沒有真心為選民代言，為選民分憂。在閉會期間，代表組組織視察調研和執法檢查等活動時存在同樣的問題，基層代表很少發表看法，或提出有針對性的意見建議來。
2、參加履職活動不平衡，基層代表聯系選民多機關代表聯系選民少。工作單位在原選區或原選舉單位的“駐地”代表，接觸選民的機會比較多，能夠正常參加代表小組活動；工作單位不在原選區的“派選”代表，與原選區選民聯系很少，其中多數擔任單位的一定領導職務，除了代表換屆時作為“代表候選人”與選區選民見過面，當選后幾乎很少再回過原選區，反映不了選民的呼聲和真實意愿，自然代表不了原選區選民的利益，成為“掛名代表”。
3、調查研究不深入，代表提出建議附議的多獨立完成的少。從一屆中對人代會代表議案建議統計數據看，關系改革發展大局關注民生民計方面的高質量的代表建議比例偏低，多數建議局限于一域一事，關于修路建橋方面的具體事情比較多。從提出的形式看，代表單獨提出的建議數量不到建議總數的二分之一，大多數代表是附議別的代表或是與代表團一起提出議案或建議，缺乏獨立的思考和深入的調研。由于平時深入基層聯系選民少，開展社情民意調研不充分，寫出的建議僅僅是對問題的客觀陳述，缺少深刻的論據分析，也沒有提出解決問題的具體意見或方案。有的在應付履職，老生常談，了了幾句話就是一條建議，甚至存在抄襲的現象。
二、存在上述現象的主要原因
一是代表監督管理和評價機制缺位。現有的法律法規對代表監督管理方面的規定比較原則，許多地方人大在監督代表方面雖然出臺了一些制度和措施，但不夠規范，制約監督的力度不大，讓一些代表認為，履職好和壞一個樣、干多干少一個樣，缺乏履職的熱情和動力。還有的把代表職務當作保護傘，做出了謀取非法利益、貪污腐敗等違法違紀的事情。
二是部分代表缺乏履職能力。按照中央和省市有關人大換屆選舉工作的精神要求，兼顧人大代表的廣泛性和代表性，提高了一線工人、農民和專業技術人員類型代表的比例，有些地方明確要求不低于總數的45%，而在實際選舉中，有的縣級人大代表中來自一線的代表占到60%以上。但是這帶來了一個明顯問題，基層代表普遍文化水平不夠高，視野較窄，思考問題的深度不夠，缺乏分析問題的能力，在審議大會議案和報告時無話可說，在視察調研時提不出高質量的意見建議。其中有些代表屬于被動當選，既不會履職，也不愿意履職。
三是代表的履職意識不強。部分代表對人大的性質和地位，對代表的神圣職責和使命缺乏足夠的認識，參與代表活動的主動性、積極性不高。把代表職務當作一種政治榮譽和身份的象征，甚至交換利益的工具，重選舉輕履職，當選后不能虛心學習人大業務知識，不愿意深入基層與群眾聯系，不重視反映群眾的呼聲和訴求，把執行代表職務當成了“業余工作”。
三、關于健全監督管理機制，規范代表履職的幾點對策
近年來一些地方人大常委會在加強對代表的監督管理，規范代表履職行為方面，建立了代表履職檔案管理制度、代表履職監督管理辦法、代表述職制度、選民評議代表制度、代表辭職制度、代表資格終止制度、罷免代表制度等。這些都是在長期的代表工作實踐中總結出來的好的經驗做法，是對現有法律的有益補充和完善，值得推廣和借鑒。要創新監督管理舉措，培養和引導選民進行有效的監督，從制度上不斷豐富完善代表監管機制。
（一）明確對代表監督的主體
憲法、選舉法和代表法均規定:地方各級人民代表大會代表受原選區選民和原選舉單位的監督。
直接選舉的人大代表受原選區選民的監督，其監督主體是原選區選民；間接選舉的人大代表受原選舉單位監督，其監督主體是原選舉單位。至于同級人大常委會及鄉鎮人大主席團是不是代表履職監管的主體，有不同的看法。代表法規定縣以上地方人大常委會及鄉鎮人大主席團負有組織同級人大代表開展代表活動的義務，并未授予監管同級代表的權利。但是筆者認為，從工作的實際出發，從形勢的需要看，人大負有監管的職能，幫助和指導原選區選民和原選舉單位對代表實施有效的監督。
（二）明確對代表履職監督的具體內容
監督代表應該圍繞哪些方面開展呢？筆者認為原則上應以代表法中規定的代表履行的七項義務作為監督的主要內容：一是模范地遵守憲法和法律，保守國家秘密，在自己參加的生產、工作和社會活動中，協助憲法和法律的實施;二是按時出席本級人民代表大會會議，認真審議各項議案、報告和其他議題，發表意見，做好會議期間的各項工作;三是積極參加統一組織的視察、專題調研、執法檢查等履職活動;四是加強履職學習和調查研究，不斷提高執行代表職務的能力; 五是與原選區選民或者原選舉單位和人民群眾保持密切聯系，聽取和反映他們的意見和要求，努力為人民服務;六是自覺遵守社會公德，廉潔自律，公道正派，勤勉盡責;七是法律規定的其他義務。
（三）建立對代表監督管理機制的綜合體系
代表法、選舉法對代表的監督都有專門的規定，但是不盡完善，可操作性不強。建議從以下幾方面建立起一個綜合的監督管理體系，促進代表依法履職、主動履職，保障代表隊伍的純潔性。
1、建立代表履職檔案登記和考核激勵制度
代表履職檔案是對代表任職期間行使權利、履行義務等方面情況的真實記載，是監督代表履職的重要依據和基礎。代表履職怎么樣，翻開檔案，一目了然。
檔案登記分為代表在人民代表大會期間的工作和閉會期間的履職活動兩大塊內容，主要包括：（1）代表出席本級人民代表大會會議、審議發言和提出議案建議情況；（2）閉會期間參加視察、專題調研、執法檢查、工作評議、學習培訓等各項代表小組活動情況；（3）代表聯系接待選民，聽取和反映選民意見、呼聲情況；（4）代表向原選區選民述職，選民對代表履職情況進行評議，開展滿意度測評情況；（5）代表所提議案、建議的具體內容及承辦單位的辦理答復情況；（6）代表為選民辦實事情況；（7）參加社會公益事業情況，結對幫扶等情況；（8）代表受本級人大表彰情況；（9）代表被有關部門聘為監督員的情況；（10）代表撰寫視察調研報告、發表人大工作宣傳文章方面的情況；（11）其他需要登記的履職情況。
代表履職檔案的日常管理由各代表組負責。每一位代表單獨建立一個卷宗，統一存放在所屬選區的“人大代表之家”。實行代表履職積分制度。每個代表組設立一位聯絡員，負責對代表在會議期間和閉會期間履職情況進行隨時收集、整理、登記和打分，每次會議或活動結束后交代表組長審核，及時歸入代表履職檔案。代表履職檔案按屆別存檔，保存時限由本級人大常委會或鄉鎮人大主席團、街道人大工委根據需要確定。
建立代表履職考核制度。建立專門的考核辦法。本級人大常委會代表工作機構負責組織對各代表組的履職檔案管理工作進行檢查指導。每年本級人大常委會或鄉鎮人大將代表履職情況向原選區選民或者原選舉單位通報一次，履職積分作為評選優秀代表和代表換屆時推薦留任的重要依據。對表現突出的優秀代表進行表彰獎勵，對不稱職的代表通報批評或勸辭。
2、建立代表向選民述職和選民評議代表制度
選民是監督代表的主體，通過什么方式監督代表？代表法第五章第四十五條規定,代表應當多形式聽取人民群眾的意見，接受選民詢問和監督，向選民報告履職情況等。邳州市人大常委會在引導選民開展有效監督方面作了積極的嘗試，指導代表組對市鎮代表履職情況開展“四維聯評”， 即進行“自我述評、選民測評、代表互評和小組考評”四個層面和環節的監督，做到動態管理、立體監督和科學評價。
自我述評，即代表對自己一年來的履職情況進行自我評價。
選民測評，即原選區選民對自己選出代表的履職情況進行滿意度測評。通常在年末，由代表組長主持召開各個選區的代表述職評議大會，選民代表聽取代表作履職報告并進行評議，當面提出整改意見和要求。選民對述職代表的滿意度測評結果當場公布。
代表互評，即本小組的代表之間開展批評和自我批評。代表組長適時召開座談會，代表之間互相點評，查找不足，提出意見，并形成文字材料。
小組考評，即代表小組實行檔案積分制度，對代表在大會期間和閉會期間的履職情況隨時記錄，量化打分。
“四維聯評”，即根據代表自我述評、選民測評、代表互評、小組考評四個方面的情況，加強履職管理，進行綜合評價，分為優秀、稱職、基本稱職和不稱職四個格次。每個代表組推選3-5名代表成立評審小組，公開打分，評定格次。代表組長審核簽字，計入代表個人檔案。
代表進行自我述評，如實向選民報告履職情況，體現了責任和擔當；選民評議代表，對代表履職進行監督，體現了對選民權利的尊重；代表互評，開展批評和自我批評，體現了民主和諧；小組考評，實行檔案積分制度，對代表履職情況進行真實記錄，體現了管理的規范有序。通過“四維聯評”，引導選民開展有效的監督，進行客觀公開公正的評價，是對代表履職的認可，給代表帶來了壓力，也帶來了動力，既提升了代表的綜合素質和履職水平，又評出了新形象考出了新成效。
3、建立代表任期內退出機制
筆者認為，通過加強對代表的履職培訓和建立獎懲機制，督促代表主動履職，催生代表履職的內動力，利于徹底改變“代表履職好壞一個樣、干多干少一個樣”的現狀；通過建立代表辭職、暫停職務和罷免等退出機制，強化外部約束和監督，才能減少和杜絕各種違法違紀行為，凈化代表隊伍。
代表法第四十九條第三款規定，未經批準兩次不出席本級人民代表大會會議的，其代表資格終止，但對閉會期間代表消極履職或者不履職的情況，如何進行管理，沒有作出具體規定。建議對在閉會期間消極履職或因健康等客觀原因不宜繼續擔任代表職務的，進行批評、勸誡和勸辭，對嚴重違法違紀的，應該暫停其代表職務或罷免其代表職務。
明確規定代表有下列情形的，應當辭去代表職務：（1）遷出或者調離本行政區域的；（2）工作性質或職務發生變化，失去了原來的代表性的；（3）工作關系在本行政區域但被單位長期外派工作不能正常履行代表職務的；（4）在一屆任期內兩次請假缺席本級人民代表大會的；（5）經常請假不能正常參加閉會期間代表活動的；（6）在選民評議中兩次被評為不稱職的；（7）有違紀違法行為，有損代表形象的；（8）因健康原因不能繼續履行代表職務的；（9）原選區選民或原選舉單位認為其他不宜繼續擔任代表職務的行為。
代表因違法違紀被立案審查，問題性質嚴重的或被追究刑事責任造成惡劣社會影響的，要依照法定程序罷免其代表職務，以維護法律的權威性。
只有建立完善的代表監督機制，才能規范和約束代表的履職行為，督促代表自覺接受人民群眾的監督，履行好一名人大代表的神圣職責，彰顯新時期人大代表的擔當和風采，實現好代表人民群眾管理國家事務的權力，人民代表大會制度才能保持永久的生機和活力。
